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Vier Versuche, Entwicklung und Frieden zu messen
von Michael Brozska, Christoph Rohloff und Stefan Wilhelmy
In: Mutz, Reinhard/Schoch, Bruno/ Ratsch, Ulrich (Hrsg.): Friedensgutachten 2001. Münster: Lit-Verlag, 133-142.

Zusammenfassung:
Indikatoren und Indizes sind in der Diskussion über nachhaltige Entwicklung mittlerweile fest verankert, in der Friedens- und Konfliktforschung gewinnen sie ebenfalls an Bedeutung. In zahlreichen Ansätzen wird versucht, komplexe soziale Beziehungen und Entwicklungen mit Hilfe quantitativer Methoden zu beschreiben und zu analysieren. Vier Beispiele werden vorgestellt und diskutiert: 1) das Indikatorensystem der UN Kommission für nachhaltige Entwicklung, 2) ein von der FEST entwickeltes System zur Messung lokaler Nachhaltigkeit, 3) das KOSIMO-Konfliktbarometer und 4) der Abrüstungs- und Konversionsindex BIC3D. Dabei wird deutlich, dass Quantifizierungen zwar erhebliche Daten-, Auswahl- und Interpretationsprobleme aufwerfen, ihr Einsatz aber trotzdem sinnvoll ist, um komplexe soziale, ökonomische und ökologische Zusammenhänge zu analysieren.

1. Einleitung
In der Ökonomie sind Indikatoren und Indizes als Instrumente zur Überprüfung und Bewertung komplexer Entwicklungen fest etabliert; das Bruttosozialprodukt, die Arbeitslosenquote, die Inflationsrate und der Außenhandelsüberschuss sind markante Beispiele dafür. Über lange Jahre schienen sie - als Eckpunkte des Magischen Vierecks - hinreichend, um die wirtschaftliche Entwicklung eines Landes in ihren Grundzügen beschreiben zu können. In der öffentlichen Wahrnehmung hat in jüngster Zeit zwar eine gewisse Verlagerung zu Gunsten der Börsenindizes „Dax" und „Nemax" sowie des Euro-Kurses stattgefunden, die Attraktivität solcher Kenngrößen bleibt davon aber unberührt: Sie reduzieren die Komplexität des (Wirtschafts-)Lebens und verschaffen dem Einzelnen so einen Überblick über das Gesamtgeschehen, wodurch er Orientierung für sein Handeln gewinnt. Ein Index hat in diesem Sinne gegenüber einem Set von Indikatoren den Vorteil, dass er verschiedene Einzelgrößen zu einem Gesamtwert bündelt; allerdings hat das zwangsläufig zur Folge, dass Differenzen verwischt werden.
Indikatoren und Indizes sind jedoch keine spezifisch ökonomischen Instrumente, sie nehmen auch in der Diskussion über nachhaltige Entwicklung breiten Raum ein und gewinnen in der Friedensforschung - insbesondere durch die stärkere Akzentuierung der Krisenprävention - zunehmend an Bedeutung. In beiden Bereichen wird versucht, die Vorteile quantitativer Methoden zur Beschreibung und Analyse komplexer sozialer Beziehungen und Entwicklungen stärker zu nutzen. In diesem Beitrag werden vier Ansätze vorgestellt: 1) das Indikatorensystem der UN Kommission für nachhaltige Entwicklung und 2) ein von der FEST entwickeltes System zur Messung lokaler Nachhaltigkeit als Beispiele für entwicklungsbezogene Indikatoren auf unterschiedlichen Ebenen, 3) die Verwendung von Indikatoren zur Erfassung des weltweiten Konfliktgeschehens im Rahmen des Konfliktbarometers und 4) der Abrüstungs- und Konversionsindex BIC3D als Beispiel für die Zusammenführung von Indikatoren zu einem Index. Während der BIC3D-Index und das Konfliktbarometer jeweils spezifische Problemkonstellationen abbilden, besteht der Anspruch des Nachhaltigkeits-Ansatzes gerade darin, die Komplexität der Wechselwirkungen zwischen Ökologie, Ökonomie und Gesellschaft zu umfassen.
Die damit in ihrer Ausprägung sehr unterschiedlichen Ansätze wurden ausgewählt, um zum einen die Spannbreite der Indikatorenforschung deutlich zu machen und zum anderen, um daran die Möglichkeiten und Grenzen einer quantitativen Analyse in den beiden Bereichen Entwicklung und Frieden darzustellen. Eine Gemeinsamkeit der vier Ansätze besteht in der - etwa im Vergleich zu den genannten ökonomischen Kennzahlen wie Bruttosozialprodukt und Dax - meist noch geringen öffentlichen Resonanz. Gemeinsam ist ihnen aber vor allem die Verwendung einer vergleichbaren Methode: durch eine Auswertung statistisch erfassbarer Merkmale soll die Entwicklung in dem jeweiligen Beobachtungsbereich retrospektiv beschrieben und analysiert werden. Sie unterscheiden sich damit wesentlich von den Ansätzen, die in der aktuellen Diskussion über die indikatorengestützte Prognose zur Krisenprävention verfolgt werden, wie sie beispielsweise in dem Katalog von Krisenindikatoren zum Ausdruck kommt, der im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) entwickelt wurde. Bei dem bislang erarbeiteten Katalog handelt es sich im Grunde um einen Fragenkatalog; daher sollte hier eher von einer Checkliste zur Ermittlung von Konfliktpotentialen gesprochen werden.1 Ein methodischer Unterschied zwischen einer auf offenen Fragen basierenden Checkliste und den aus statistischen Werten berechneten Indikatoren besteht darin, dass bei dem ersten Verfahren bereits beim Ausfüllen des Analyserasters subjektive Bewertungen einfließen müssen, während bei Indikatorensystemen, die auf statistischen Angaben basieren, die Bewertung erst auf der Grundlage der ermittelten Daten erfolgen soll.
Aus den bisherigen Arbeiten mit Indikatorensystemen im engeren Sinne lassen sich mehrere Kriterien ableiten, die den Unterschied zur Arbeit mit Checklisten unterstreichen:
- Indikatoren müssen messbar sein, wobei messbar in einem weiten Sinne zu verstehen ist. Es kann sich um einzelne statistische Angaben handeln, um Zahlenwerte, die aus statistischen Angaben berechenbar sind, ebenso wie um Werte chemischer Analysen oder physikalischer Messungen von Umweltmedien. In Frage kommen aber auch weniger genau quantifizierbare Daten wie die Farbe von Blättern oder die Form einer Baumkrone, die bei der Ermittlung von Waldschäden berücksichtigt werden.
- Indikatoren müssen die zugrundeliegenden Messwerte so verdichten, dass sie weder durch übergroße Abstraktion aussagelos werden, noch dürfen - das andere Extrem - zu viele Einzeldaten unverbunden nebeneinander stehen.
- Indikatoren müssen trennscharf sein. Das bedeutet, dass der jeweilige Wert eine Aussage darüber erlauben muss, ob die bezeichnete Eigenschaft des betrachteten Systems im guten oder im schlechten Bereich liegt - sofern über die Zielgröße ein gesellschaftlicher Konsens besteht.
- Indikatoren müssen wissenschaftlich aussagefähig, jedoch so auf die Entwicklung der Gesellschaft orientiert sein, dass sie als Grundlage für politische Entscheidungen verwendet werden können.
- Zudem ist es nützlich, wenn Indikatoren Vergleiche zwischen verschiedenen regionalen Einheiten erlauben. Das setzt voraus, dass die zugrundeliegenden statistischen Angaben oder Messgrößen auch in anderen Regionen mit der gleichen oder einer vergleichbaren Methode ermittelt werden können.
- Häufig interessiert jedoch nur der zeitliche Verlauf eines Indikatorwertes für eine Region, dann gilt die Forderung nach interregionaler Vergleichbarkeit nicht.
- Vor allem für Indikatoren, die für kleinere geographische Einheiten, zum Beispiel auf lokaler oder regionaler Ebene verwendet werden sollen, ist anzustreben, dass sie ohne großen Aufwand ermittelbar und leicht verständlich sind.

Da Datenerhebung und Datenaufbereitung kostenintensive und zeitraubende Arbeiten sind, sollten neue Daten beziehungsweise Indikatoren nur dann gefordert werden, wenn eine Kosten-Nutzen-Analyse einen klaren Hinweis gibt, dass die Faktengrundlage für den politischen Entscheidungsprozess mangelhaft ist. In der praktischen Anwendung wird die Auswahl von Indikatoren und die Bildung von Indizes wesentlich durch die Verfügbarkeit von belastbaren und interregional vergleichbaren Daten bestimmt. Häufig fehlt die Möglichkeit, flächendeckend und über einen längeren Zeitraum genau die Daten neu zu erheben, die aus wissenschaftlicher Sicht zur Berechnung des „idealen" Indikators und damit zur genauen Bewertung notwendig wären. Für Krisenregionen etwa ist dies leicht nachvollziehbar: Wenn militärische Auseinandersetzungen von Konfliktparteien überwiegend durch Schmuggel finanziert werden, lassen sich keine verlässlichen Daten über deren Militärausgaben zur Bewertung der Konfliktsituation heranziehen. Aber auch die amtliche Statistik in Deutschland weist gerade für die lokale und regionale Ebene erhebliche Lücken auf, so etwa in Bezug auf die regionale Preisentwicklung oder die lokale Gesundheitsbelastungen. Auch die nachfolgend dargestellten Beispiele sind daher jeweils als Kompromiss zwischen dem wissenschaftlich Wünschbaren und der praktischen Umsetzbarkeit zu sehen. Für die Nachhaltigkeits-Indikatoren ist diesbezüglich festzustellen, dass die Datenverfügbarkeit in den Teilbereichen Ökologie und Ökonomie besser und die Akzeptanz von Indikatoren höher ist als im sozialen Bereich. Hieran knüpft die Darstellung zur quantitativen Konfliktforschung an, die das Akzeptanzproblem anhand des Konfliktbarometers eingehender erläutert.

2. Indikatorensysteme zur nachhaltigen Entwicklung
2.1 Das System der Commission on Sustainable Development
Parallel zur anhaltenden Kritik an dem auf Wachstum fixierten westlichen Entwicklungsmodell und der aufkommenden Diskussion über nachhaltige Entwicklung wurden Ende der achtziger Jahre verschiedene Versuche unternommen, eine dem Bruttosozialprodukt in seiner Bedeutung vergleichbare Größe zu entwickeln. Es hat sich jedoch gezeigt, dass sich nachhaltige Entwicklung in ihrer Komplexität nicht mit einer einzelnen Messgröße, sondern höchstens mit einem Bündel von Indikatoren abbilden lässt.
Die Kommission für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen (Commission on Sustainable Development CSD) hatte 1995 ein Arbeitsprogramm zur Entwicklung eines Indikatorensystems für eine nachhaltige Entwicklung beschlossen, das bis 2001 vorliegen soll. Seit 1997 wird in insgesamt 22 Staaten die von der CSD vorgeschlagene Liste von 134 Einzelindikatoren auf ihre praktische Umsetzbarkeit, ihre Aussagefähigkeit und ihre politische Relevanz getestet. In dieser Testphase arbeiten sieben europäische Länder, unter ihnen Deutschland, sowie 15 Entwicklungsländer mit. Dieses Indikatorensystem soll dazu dienen, die nachhaltige Entwicklung und damit die Umsetzung der 40 Kapitel der Agenda 21 in einzelnen Staaten zu überprüfen.
In Deutschland wurde unter Federführung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit ein nationales Konzept von 218 Indikatoren zusammengestellt, das in einem nächsten Schritt auf eine praktikable Anzahl von Messgrößen reduziert werden soll.2 Das System ist so aufgebaut, dass Indikatoren aus der CSD-Liste übernommen, neue hinzugefügt und andere ersetzt beziehungsweise spezifiziert wurden. Das deutsche Indikatorenkonzept reicht von der Wachstumsrate der Bevölkerung, der durchschnittlichen Haushaltsgröße und der Arbeitslosenquote über die Konsumausgaben privater Haushalte, dem jährlichen Energieverbrauch pro Kopf und der landwirtschaftlich genutzten Fläche bis hin zum Anteil der staatlichen Entwicklungshilfeausgaben am Bruttosozialprodukt.
Mit der Erprobung des CSD-Systems kommen die Staaten einer Verpflichtung aus der Agenda 21 nach. Darin war bereits 1992 erheblicher Forschungsbedarf bei der Bewertung von Interaktionen zwischen verschiedenen sektoralen Umwelt-, Sozial- und Entwicklungsparametern festgestellt worden. In Kapitel 40 der Agenda 21 wird daher gefordert: „Es müssen Indikatoren für nachhaltige Entwicklung entwickelt werden, um eine solide Grundlage für Entscheidungen auf allen Ebenen zu schaffen und zu einer selbstregulierenden Nachhaltigkeit integrierter Umwelt- und Entwicklungssysteme beizutragen."3
Schnelle Ergebnisse konnten auf internationaler Ebene kaum erwartet werden. Dazu war das von der gewählte CSD Verfahren, nach mehrjähriger Diskussion gemeinsame Indikatoren aufzustellen, die dann von den Testländern wieder ergänzt, gestrichen und modifiziert wurden, sicherlich ungeeignet. Aber warum der anschließende Anpassungs- und Erprobungsprozess auf nationaler Ebene nach der ohnehin langen Vorlaufzeit für die internationale Abstimmungsphase trotz der guten Datenbasis in Deutschland so viel Zeit in Anspruch nimmt, ist aus fachlicher Sicht nur schwer nachvollziehbar.

2.2 Indikatoren zur lokal nachhaltigen Entwicklung
Während bei dem Ansatz der CSD bislang noch keine Erfahrungen mit der praktischen Umsetzung und bezüglich der politischen Relevanz des Systems vorliegen, wurden auf kommunaler Ebene mittlerweile zahlreiche Indikatorensysteme zur Nachhaltigkeit entwickelt und erprobt. Nachdem zunächst für einzelne Kommunen jeweils spezifische Systeme entwickelt worden waren, stellte sich mit der zunehmenden Verbreitung des Lokalen Agenda 21-Ansatzes die Frage, ob man nicht ein allgemeines Modell entwickeln kann, das auch in Städten und Gemeinden mit unterschiedlicher Größe und Problemlage einsetzbar ist. Im Rahmen eines gemeinsamen Forschungsvorhabens der Bundesländer Baden-Württemberg, Bayern, Hessen und Thüringen wurde die FEST im August 1999 mit der Entwicklung eines solchen Indikatorensystems und der Erarbeitung eines entsprechenden Leitfadens beauftragt.4
Einem breiten Konsens in der wissenschaftlichen Diskussion entsprechend werden bei diesem Ansatz vier Dimensionen von Nachhaltigkeit unterschieden, nämlich Ökologie, Ökonomie, Gesellschaft und Partizipation. Um den abstrakten Begriff der Nachhaltigkeit messbar zu machen, wird jede dieser Dimensionen in sechs Teil-Ziele untergliedert, denen jeweils ein „Kern-Indikator" zugewiesen wird. In einer sechsmonatigen Erprobungsphase wurden diese 24 Kern-Indikatoren in 16 Gemeinden, Städten und Landkreisen getestet. Hierzu wurden in den Test-Kommunen die einzelnen Indikatoren rückwirkend für die Jahre 1990 bis 1999 berechnet und auf ihre Aussagekraft hin überprüft. Neben dem Kern-System wird noch ein Satz von 72 Ergänzungs-Indikatoren vorgeschlagen - drei für jedes Teil-Ziel.
Zur Vorbereitung des Forschungsvorhabens wurden zunächst bestehende Indikatorensysteme ausgewertet und eine Reihe von Expertendiskussionen durchgeführt. Dabei traten bestimmte Fragestellungen immer wieder in den Vordergrund. Zu den grundlegenden Problemen, mit denen jedes Indikatorensystem zur Nachhaltigkeit bereits im Vorfeld der Entwicklung konfrontiert wird, zählt die Frage nach der Anzahl der Indikatoren: Soll man viele Indikatoren verwenden, wie etwa bei der deutschen Adaption des CSD-Systems mit über 200, um dem wissenschaftlichen Anspruch nach möglichst exakter Abbildung der einzelnen Handlungsfelder gerecht zu werden? Oder sollten sich gerade Systeme für die kommunale Ebene eher auf wenige Indikatoren beschränken, um die Vermittelbarkeit des Systems bei Bürgern, Politikern und Verwaltung zu erleichtern? Bei den lokalen und regionalen Modellen variiert die Anzahl zwischen zehn und sechzig Indikatoren; einige Ansätze unterscheiden dabei zwischen einem Grundgerüst von Kern-Indikatoren und weiteren Ergänzungs-Indikatoren.
Als eine Möglichkeit, die Anzahl der zu betrachtenden Größen zu reduzieren, wird auch auf kommunaler Ebene die Frage diskutiert, ob die Verwendung von Indizes, also die Verknüpfung mehrerer Indikatoren zu einem Index, sinnvoll ist, oder ob ein repräsentativer Indikator zum Beispiel zur Luftqualität einem komplexen, aus fünf oder zehn Messgrößen errechneten Luftgüteindex vorzuziehen sei. Die Verwendung von Indizes erscheint jedoch gerade für die kommunale Ebene nicht sinnvoll, da ihre Berechnung erhebliche methodische Probleme bereitet und das Ergebnis letztlich nur schwer zu vermitteln ist.
Ein weiteres Problem ergibt sich aus der Frage, ob man neben „harten" Messgrößen - wie zum Beispiel der Anzahl der Straftaten zur Bewertung der öffentlichen Sicherheit - auch „weiche" Indikatoren verwenden sollte, die beispielsweise das subjektive Sicherheitsempfinden der Bürger widerspiegeln und sich allgemein auf die persönliche Einschätzung zur Lebensqualität in einer Kommune beziehen. Ein Nachteil dieser weichen Indikatoren besteht darin, dass sie sich in der Regel nicht aus bereits vorliegenden Daten errechnen lassen, sondern gesonderte Umfragen erfordern, was den Aufwand für die Datenrecherche und -pflege erheblich erhöht.
Wird ein zumindest im Kern einheitliches System in mehreren Kommunen gleichzeitig eingesetzt, besteht die Möglichkeit, die Indikatoren nicht nur im Zeitverlauf zu beobachten, sondern auch im Vergleich mit anderen Städten oder Gemeinden zu bewerten. Wenn beispielsweise der Indikator „Kommunale Ausgaben für Entwicklungszusammenarbeit in Prozent des kommunalen Haushalts" einer Stadt für das Jahr 1999 einen Wert von 0,0133 Prozent ergibt, erscheint dies sehr gering. Betrachtet man diesen Indikator in der gleichen Stadt im Zeitverlauf, so ist seit 1993 ein stetiger Rückgang um zehn Prozent zu verzeichnen. Daraus ließe sich nun schließen, dass diese Stadt Nord-Süd-Fragen keine besondere Beachtung schenkt. Ein interkommunaler Vergleich führt jedoch zu einem differenzierteren Bild: Der Anteil von 0,0133 Prozent war unter den 16 Test-Kommunen der FEST-Studie der noch immer mit Abstand höchste Wert; nur für vier Städte waren zwischen 1990 und 1999 überhaupt kommunale Ausgaben in diesem Bereich zu verzeichnen.
Insgesamt deuten die mittlerweile vorherrschende Vielfalt der Ansätze und die positive Resonanz aus den Kommunen darauf hin, dass das Thema Indikatoren künftig eine wichtige Rolle in vielen lokalen und regionalen Agenda-Prozessen einnehmen wird. In einem Projekt des Zentrums für Interdisziplinäre Technikforschung der TU Darmstadt werden zur Zeit die Erfahrungen von bundesweit rund 80 Kommunen untersucht, die sich bereits mit dem Einsatz von Indikatoren zur nachhaltigen Entwicklung beschäftigt haben.

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